Le dispositif

Il apparaît que la notion de revenu de base recouvre des courants de pensées et des réalités très différents. Pour la majorité de ses partisans, il constitue en réalité un revenu universel, versé à chaque individu et sans condition de ressources. À ce modèle de revenu de base, il est souvent opposé l’approche de soutien aux bas revenus sous la forme de prestations monétaires sous condition de ressources, et souvent conditionnelles à des caractéristiques spécifiques.

Les différents défenseurs du revenu de base divergent par ailleurs quant à l’objectif et la philosophie qu’ils lui assignent. Ainsi, le revenu de base peut être présenté comme une réforme de l’État-providence dans le sens d’une meilleure efficience (Associés pour l’Instauration d’un revenu d’existence – AIRE) ou comme un outil d’adaptation de la société aux mutations économiques (Mouvement français pour un revenu de base – MFRB).

Le revenu de base proposé dans le cadre de la présente proposition de loi s’oppose à la fois à l’approche traditionnelle de prestations spécifiques sous conditions de ressources mais aussi à une autre approche qui consisterait en un revenu universel disponible

 

Une démarche pragmatique

Un rapport de l’IPP, coécrit par cinq économistes reconnus et paru en juin 2018, présente une simulation de plusieurs modèles du revenu de base.

 

 

 

 

 

Elles reposent sur les hypothèses suivantes :

  • la simplification du système de prestations sociales grâce au remplacement de plusieurs dispositifs existants ;
  • la garantie d’un revenu minimal dégressif en fonction des ressources ;
  • la non-conditionnalité du versement à des démarches actives de recherche d’emploi ;
  • le versement automatique (fin du non-recours) ;
  • le calcul au niveau de la famille ;
  • l’âge minimal d’éligibilité à 18 ans.

Les travaux menés par les départements et les instituts de recherche, dont est issue la présente proposition de loi, ont abouti à retenir un scénario de réforme audacieux socialement et crédible scientifiquement. Tout d’abord, le texte proposé élargit la redistribution en faveur des bas revenus, en particulier grâce à l’ouverture du dispositif aux jeunes de 18 à 24 ans et à la résorption du non-recours aux prestations sociales.

A l’inconditionnalité est souvent opposée la critique de l’assistanat et de la “trappe à inactivité”, plusieures études pourtant tendent à faire la démonstration que le bénéfice, collectif et individuel, global de l’inconditionnalité est positif.

La pauvreté a un coût. A contrario, la lutte contre la pauvreté un bénéfice avec des impacts positifs multiples sur la santé, la réussite scolaire, la recherche d’emploi, le niveau de délinquance… le bénéfice est individuel, mais aussi collectif. Si le coût social global de la pauvreté devait être calculé (démonstration faite, par exemple, en Grande Bretagne s’agissant de la pauvreté infantile), il n’est pas improbable qu’il soit supérieur au coût d’une politique publique de lutte contre la pauvreté.

Les situations d’extrême pauvreté rendent vaines les imprécations du style « aide-toi toi-même » et l’idée que les pauvres ne seraient pas incités à s’en sortir par eux-mêmes du fait de dispositifs d’aide trop généreux ne tient pas. Les individus ne détiennent pas toujours par eux-seuls la clef pour résoudre leurs difficultés. Souvent même les difficultés insondables du quotidien empêchent de se projeter et d’appréhender l’avenir. Seule une sortie de la pauvreté permet aux personnes de considérer le temps long et de réinvestir pour elles-mêmes l’avenir comme un terrain de projet personnel et professionnel. Naturellement, une politique d’allocations, si elle est nécessaire, ne dispense pas d’une politique d’accompagnement social, ni même de la lutte contre la fraude dont personne ne conteste qu’elle existe et qu’elle sape la confiance. L’inconditionnalité cependant prend le parti raisonnable parce que fondé d’un bénéfice global positif.

En plus d’être une position de principe, l’inconditionnalité peut surtout être défendue au regard de son efficacité et de son absence d’effets pervers. Là où certains pourraient craindre une désincitation au retour vers l’emploi, l’expérimentation Finlandaise atteste du contraire. Le taux de retour à l’emploi des personnes ayant bénéficier d’un revenu de base inconditionnel ont eu sur la période d’expérimentation un taux de reprise d’emploi légèrement plus élevé que les personnes n’en n’ayant pas bénéficié.

Ainsi, l’idée selon laquelle il serait nécessaire de contrôler les bénéficiaires du revenu de base pour qu’ils cherchent à s’intégrer professionnellement est inexacte. Encore aujourd’hui, la participation au monde du travail reste la voie d’intégration sociale la plus valorisée, recherchée par la plupart des individus, comme l’ont indiqué les représentants de Pôle emploi lors de nos auditions. Il existe certes une minorité de personnes qui semble avoir décroché et qui parait avoir renoncé à intégrer le monde de l’emploi. Mais pour cette dernière, la menace de suspension du RSA produit rarement l’effet escompté. Bien souvent d’ailleurs, les travailleurs sociaux en charge de leur dossier ne cherchent même pas à suspendre le RSA, parce qu’ils savent qu’une telle mesure ne les rapprocherait pas de l’emploi mais les fragiliserait et les marginaliserait encore davantage.

Par ailleurs, comme le souligne à juste titre le MFRB, il est devenu de plus en plus difficile de définir ce qu’est une réelle démarche d’insertion professionnelle, l’accès immédiat à un emploi n’étant pas nécessairement l’unique porte d’entrée pour s’intégrer sur le marché du travail. Un nombre croissant de personnes commence ainsi par s’investir bénévolement dans des projets associatifs ou en développant des services divers (transport, services divers aux ménages, développement de logiciels et autres projets collaboratifs, etc.). D’autres, de plus en plus nombreuses, doivent cesser leur travail pour s’occuper de leurs proches âgés ou en situation de dépendance, sans recevoir d’aides de la société pour le rôle pourtant indispensable qu’ils remplissent.

Dans ce contexte, il n’est pas justifié de conditionner l’attribution du revenu de base à des démarches d’insertion dans l’emploi, alors que la participation à d’autres projets, même s’ils ne se traduisent pas immédiatement par un emploi, constitue également des portes d’entrée dans le monde du travail.

Le versement inconditionnel du revenu de base permettrait en outre de créer une nouvelle relation de confiance entre l’allocataire et son conseiller, dans la mesure où le contrôle de l’allocataire s’avère coûteux et souvent sans effet positif sur celui-ci. S’il est bien entendu coûteux en termes de temps mobilisé à effectuer des démarches administratives, tant pour l’allocataire (à titre d’illustration, le formulaire de demande du RSA comporte sept pages) que pour les services de Pôle emploi, c’est probablement sur la relation entre l’allocataire et son conseiller que le coût du contrôle pèse le plus.

En effet, les deux missions confiées au professionnel chargé d’accompagner l’allocataire dans ses démarches d’insertion professionnelle peuvent entrer en contradiction. La première est d’aider l’allocataire dans son intégration professionnelle et sociale, la seconde est de vérifier qu’il réalise bien les démarches nécessaires à son insertion professionnelle, et de le sanctionner si ce n’est pas le cas. Cette deuxième mission peut biaiser la première : l’allocataire peut être amené à mentir sur ses efforts pour ne pas risquer de perdre le RSA ou les droits au chômage. Ainsi, la mission de contrôle risque d’introduire de la méfiance dans la relation entre l’allocataire et son conseiller et donc de limiter l’efficacité de l’accompagnement. 

Cette relation de confiance est d’autant plus primordiale que les allocataires sont déjà marginalisés et que le travailleur social constitue parfois le dernier lien entre l’allocataire et les services publics. Au contraire, le versement inconditionnel du revenu de base favorise la construction d’une réelle relation de confiance qui permettra au professionnel d’accompagner beaucoup plus efficacement l’allocataire dans sa démarche d’insertion. En supprimant les tâches de contrôle des travailleurs sociaux, il leur permet de libérer du temps pour se concentrer sur leurs tâches d’accompagnement social. 

Enfin, l’inconditionnalité s’entend aussi dans la liberté laissée aux personnes quant à la manière dont elles peuvent utiliser ce revenu de base. Là aussi, des préjugés sont souvent projetés sur les personnes en difficulté, en considérant qu’elles feraient des dépenses inconsidérées et inutiles. Les faits sont pourtant têtus. L’expérience conduite par exemple dans la ville de Stockton en Californie a notamment permis de connaître avec précision les paiements effectués par les bénéficiaires d’un revenu de base. Résultats : des remboursements de dettes, des soins dentaires, des prêts pour l’achat d’une automobile indispensable pour l’accès à l’emploi, des vêtements en promotions, etc. Et à l’inverse, qu’est-ce qui ne s’est pas trouvé dans ces dépenses ou dans une proportion marginale de mois de 1% des dépenses mensuelles : l’alcool et le tabac.

Le revenu de base permettrait tout d’abord de simplifier les aides aux bas revenus. Le dispositif proposé vient en effet fusionner et remplacer des prestations sociales existante: le RSA et la prime d’activité. Il serait défini comme la différence entre un montant forfaitaire et les ressources de la famille, auquel s’ajoute un pourcentage des revenus d’activité.

Le revenu de base proposé par la présente proposition de loi serait calculé à l’échelle du ménage, comme c’est déjà le cas pour la plupart des prestations sociales. 

Les montants minimaux garantis ainsi que les taux de dégressivité du revenu de base, ont été calculés par l’Institut des politiques publiques (IPP) de manière à ne pas engendrer de pertes de revenus par rapport au droit existant.

Il garantirait un minimum de 564 euros mensuels à une personne seule sans ressources et décroît en fonction des revenus d’activité à un rythme de 30 %, pour s’annuler à 1536 euros nets. Il représenterait notamment un gain particulièrement important pour le premier décile, sans pénaliser les derniers déciles.

Ainsi, le rapport de l’IPP estime qu’au sein des ménages du premier décile de niveau de vie, 40 % d’entre eux sont gagnants à la réforme et parmi ces gagnants, les gains moyens s’élèveraient à 291 euros par mois.

 

Notre système de minima sociaux repose aujourd’hui sur le principe selon lequel les prestations légales d’aide sociale sont des droits quérables : les personnes éligibles doivent effectuer une démarche auprès de leur caisse d’allocations familiales pour en bénéficier.

Afin de mettre fin au non-recours aux droits, la présente proposition de loi procède à un changement radical de conception en instaurant le versement automatique du revenu de base.

Ce principe rejoint des évolutions déjà en vigueur aujourd’hui pour certains droits connexes comme les tarifs sociaux de l’électricité et du gaz, ou encore le renouvellement de la future couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) étendue pour les bénéficiaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et, à compter du 1er avril 2019, du RSA.

La mise en place d’un versement automatique du revenu de base à toutes les personnes qui y sont éligibles est techniquement possible grâce aux travaux récemment engagés en matière de modernisation de la délivrance des prestations sociales.

En effet, l’article 78 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 a permis d’automatiser le processus déclaratif pour les allocataires et bénéficiaires de prestations, grâce à la dématérialisation des procédures et la systématisation des échanges de données entre administrations. La mise en place d’une base des ressources commune aux organismes de sécurité sociale, limitée dans un premier temps au calcul de la base ressources des APL et à leur versement, sera élargie notamment au RSA et à la prime d’activité. L’article 78 de la LFSS permet également le versement des aides au logement sur la base des revenus contemporains, et non plus sur celle des sommes imposables au titre de l’impôt sur le revenu, qui, jusqu’à la mise en place de l’imposition à la source, avait deux années d’ancienneté.

Les obstacles techniques à une fusion du RSA et de la prime d’activité seront ainsi levés d’ici la mise en application de la présente proposition de loi.

Alors que le fait d’être à la recherche d’un emploi est une condition nécessaire pour percevoir le RSA aujourd’hui, le versement du revenu de base ne serait pas soumis à une telle condition.

Plusieurs arguments plaident en effet en faveur d’un versement inconditionnel du revenu de base.

Les dispositifs actuels de soutien aux jeunes de moins de 25 ans décrits supra se révèlent

insuffisants pour faire face au défi de la pauvreté des jeunes, comme le constate notre ancien collègue Christophe Sirugue dans son rapport précité relatif aux minima sociaux.

Les conditions d’accès à ces dispositifs sont en effet extrêmement restrictives. En ce qui concerne le RSA, la condition d’activité de deux ans sur les trois dernières années est quasiment irréaliste, au point que seuls 1 300 foyers bénéficient de ce dispositif au 31 décembre 2016, loin des objectifs annoncés. Ensuite, les montants servis sont insuffisants. Par exemple, l’aide attribuée dans le cadre du CIVIS est plafonnée à 1 800 euros par an. Enfin, leur durée est limitée dans le temps : dans le cas de la Garantie Jeunes par exemple, elle est d’un an au plus.

Ainsi, les jeunes célibataires et sans enfants, qui ne bénéficient pas ou plus des allocations de chômage, qui ne peuvent obtenir immédiatement un emploi et qui ne disposent pas d’une aide financière de leur famille, sont laissés à l’écart. Hormis certaines prestations ciblées comme la Garantie Jeunes, ils ne peuvent prétendre l’aide sociale en tant qu’allocataire principal et ne peuvent peuvent donner droit qu’à des transferts indirects, versés à leurs parents lorsque ces derniers les déclarent comme personne à charge.

Dans le même ordre d’idées, le revenu de base expérimenté par la présente proposition de loi serait ouvert dès l’âge de 18 ans. Plusieurs raisons justifient ce choix :

L’accès au revenu de base dès l’âge de 18 ans permettrait tout d’abord de lutter la précarité et la pauvreté des jeunes. Ce phénomène, qui s’est amplifié au cours des dernières années, appelle une réponse forte.

Il permettrait par ailleurs de rapprocher la France de ses voisins européens, la majorité des États de l’Union européenne ouvrant leurs dispositifs nationaux aux jeunes. L’Insee, dans une étude de septembre 2012, distingue ainsi trois types d’États :

  • les États les plus restrictifs, qui regroupent la France et le Luxembourg. Ces deux pays excluent les jeunes de moins de 25 ans du bénéfice du revenu minimum garanti, sauf s’ils ont la charge d’un enfant ;
  • la majorité des États européens, où les jeunes qui vivent en dehors du foyer parental peuvent bénéficier du revenu minimum garanti pour leur propre compte s’ils ne sont pas étudiants (Allemagne, Autriche, Irlande, Portugal, Royaume-Uni, Suède) ;
  • enfin, les États dans lesquels les jeunes majeurs non étudiants peuvent bénéficier d’un revenu minimum garanti  bénéficier dès lors que leurs propres ressources sont inférieures à un plafond, même s’ils habitent avec leurs parents (Danemark, Finlande, Pays-Bas).

La mise en place d’un revenu de base dès l’âge de 18 ans rendrait également moins indispensable le recours aux solidarités familiales. En effet, la relative faiblesse du soutien public en faveur des jeunes en difficulté d’insertion accroît l’importance des solidarités familiales, qui prend notamment la forme de transferts d’argent ou d’une cohabitation entre les jeunes adultes et leurs parents. D’après l’enquête nationale sur les ressources des jeunes, menée conjointement par la DREES et l’INSEE en 2014, les ménages de parents d’un jeune âgé de 18 à 24 ans déclarent l’aider dans huit cas sur dix, à hauteur de 3 670 euros en moyenne par an. Cette aide représente un effort global de 8 % du total de leurs revenus disponibles. Dès lors, la nécessité de faire appel à la solidarité familiale tend à perpétuer les inégalités sociales dans la mesure où elle pénalise les jeunes issus de milieux défavorisés, qui ne disposent pas de ressources propres et ne peuvent pas compter sur un soutien financier suffisant de leur famille.

Enfin, contrairement à une idée largement répandue, la mise en place d’un revenu minimum n’aurait pas d’effet désincitatif sur l’insertion professionnelle des jeunes. En effet, l’étude précitée réalisée par l’INSEE sur l’année 2011 et comparant les taux d’emploi des jeunes de 25 ans ne démontre aucune

aucune chute du taux d’emploi causée par le franchissement de cette barrière d’âge.

Au contraire, l’un des objectifs de ce revenu de base automatique et inconditionnel est de résorber le taux de non-recours, principalement des personnes travaillant dores et déjà.

Ainsi, pour un agriculteur gagnant moins de 350€ par mois, ce qui était le cas de 30% des agriculteurs en 2016, il percevra automatiquement les prestations sociales et devrait avoir comme revenu total aux alentours de 750€ par mois, soit plus de 400€ supplémentaires par mois.

Pour une caissière à temps partiel (ou un commerçant d’une petite commune rurale), qui gagne 800€ par mois, elle devrait percevoir automatiquement les prestations sociales, amenant son revenu total à 1000€ par mois.

Alors qu’ils pensaient ne pas y avoir droit car travaillant, ou qu’ils ne souhaitaient pas les demander demander de peur d’une stigmatisation, ce revenu de base automatique et inconditionnel sera un vrai apport financier pour ces foyers.

Concernant l’étudiant, il pourra se concentrer sur ses études et ne sera plus obligé de travailler pour les financer (comme cela est le cas de 46% des étudiants). En ouvrant le revenu de base dès l’âge de 18 ans, les étudiants pourront percevoir un revenu d’environ 600€ par mois.

Ce que n'est pas le revenu de base : le RUA

Le Président de la République a annoncé, à l’occasion de la présentation du plan pauvreté, la mise en place d’un « revenu universel d’activité », « qui fusionne le plus grand nombre possible de prestations, et dont l’État sera entièrement responsable ». Ce revenu, qui serait versé automa-tiquement dès que les revenus des bénéficiaires « passent en dessous d’un certain seuil » serait conditionné à des « devoirs » de la part des allocataires, le chef de l’État ayant déclaré qu’il serait accompagné d’une « obligation d’inscription dans un parcours d’insertion, qui empêche de refuser plus de deux offres raisonnables d’emploi ou d’activité figurant dans son contrat ». Les contours de ce « revenu universel d’activité » restent particulièrement flous, puisque ni le montant envisagé, ni ses modalités de mise en oeuvre, ni la liste des aides qui seraient fusionnées n’ont encore été précisés. De plus, le RUA fera de nombreux perdants par rapport à la situation actuelle. 

En effet, le Gouvernement a demandé à France Stratégie de se pencher sur la création d’une allocation sociale unique, à budget constant. Sans dépense supplémentaire, le rapport, resté confidentiel, montrerait que la mise en place  de cette allocation entraînerait une baisse de ressources pour 3,55 millions de ménages, d’après un article paru dans le journal Le Monde en août 2018.

De plus, il ne serait pas comme le RSA aujourd’hui, accessible aux moins de 25 ans.